试点多年，巨灾保险仍在路上

7月下旬的河南特大暴雨已过去一个多月，根据银保监会公布的数据，河南暴雨灾害中预估赔付总额将近30亿元，保险业在本次河南洪灾中承担了约10%的经济损失，保险作为“社会稳定器”的作用进一步凸显。不过，其中绝大多数都是财产险或人寿险，鲜有巨灾保险的身影。

所谓巨灾保险，指的是政府运用保险机制，通过制度性安排，将因发生地震、台风、海啸、洪水等自然灾害可能造成的巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过保险形式进行风险分散和经济补偿。作为应对重大灾害的手段之一，建立适合国情的巨灾保险制度可以减轻政府和财政负担。

“十四五”规划明确提出，要发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。保监会原副主席周延礼也曾撰文，建议积极协调财政部等相关部门，研究出台地震、洪水、台风等巨灾保险的支持政策，推动巨灾保险普及。

尽管政策定位比较高，也有很多地方相继开展了试点，但巨灾保险在中国的发展仍较为缓慢，赔付额、覆盖率都比较低，企业与个人的投保意愿普遍不足。业内人士称，巨灾保险的完善发展仍然需要时间和环境。

“雷声大、雨点小”

相比以前，保险业在大型灾害中发挥的保险保障能力已经有了长足进步。截至8月10日，河南省保险业初步赔付金额114.49亿元。若以此计算，目前保险业承担的损失占比约为10%。而在2008年汶川大地震中，保险业承担的总体损失约占0.2%。复旦大学风险管理与保险学系主任许闲在接受媒体采访时指出，“从2008年到2021年，保险业在巨灾中发挥的作用越来越大。”

不过跟国际水平相比，中国保险业承担的灾害损失的比例仍然较低。瑞士再保险公司旗下的瑞再研究院发布的《经济积累和气候变化时期的自然灾害》报告显示，全球保险业赔付的自然灾害损失占经济损失的40%左右，而中国保险业的赔付比例约为10%。

许闲也指出，要看到中国巨灾险的不足和差距，从保险业承担巨灾损失的角度看，中国保险业还有发展空间。

说起巨灾保险的进展，华东政法大学教授方乐华直言仍处于探索阶段，而且进展缓慢，“颇有点雷声大、雨点小的状况”。

作为中国法学会保险法学研究会常务理事、上海市法学会金融法研究会副会长，方乐华长期研究保险法与保险行业的最新进展。在他看来，巨灾保险的意义非同小可，参与巨灾风险管理也是保险公司的职责和专长，但无论13年前的汶川大地震，还是近期的河南特大洪灾，都很少见到巨灾保险理赔的身影，“依然是财政拨款、普通保险理赔和社会捐助的传统救灾模式。”

巨灾保险一般由当地政府出资购买，由几家保险公司以“共保体”的形式分别以一定的比例共同承保，遇到灾情后对当地的财产损失和人员伤亡进行赔付。

首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长庹国柱指出，巨灾保险“必要性还是有的，可行性不高”，目前仍然是“讨论的多、实践的少”。

已经试点多年，业内呼吁更多探索

大约从2013年开始，广东、上海、四川等许多地方陆续开展了各种不同形式的巨灾保险试点与探索，主要包括灾害事故防范、损失救助、人身伤亡抚恤和家庭财产损失理赔等。

例如，经常遭受台风灾害影响的广东省采取了指数保险的模式，当地政府为投保人和被保险人，当降雨强度、台风风速达到或超过触发巨灾的预设阈值时，无需经过查勘定损，保险公司即可向政府相应保险赔付金额，用于灾害救助、灾后重建和社会救济，提高救灾效率。

深圳是最早开展巨灾保险试点的城市之一。从2014年起，深圳市财政全额出资购买巨灾险，只要在深圳市内发生，因暴风、暴雨、地震等16 种灾害造成人身伤亡的医疗费用、残疾救助金、身故救助金等都可获得救助，最高额度为25万元。值得注意的是，深圳巨灾保险的覆盖范围包括当地户籍居民、临时出差、旅游、务工等人员以及灾害中的抢险救灾和见义勇为人员。

试点至今，深圳的巨灾保险由人保财险、太平洋财险、太平财险、国寿财险、平安财险5家保险公司组成“共保体”承保，并且将深汕特别合作区也纳入了新增保障区域。2020年，深圳巨灾险共救助4733人次，其中人身伤亡救助7人，转移安置4726人，支付救助理赔款约94万元，同时还安排400万元开展防灾避险宣传、灾害研究等防灾防损项目。

据广东银保监局发布的消息，从2015年广东省批准颁布《广东省巨灾保险试点工作实施方案》以来，巨灾保险已覆盖广东全省（不含深圳）18个地市，累计实现保费收入约8亿元，完成赔款超过10亿元。

在广东开展的巨灾指数保险试点中，平安产险从2016年至今已累计为广东省多个地市政府提供超4亿元的保险赔款。平安产险巨灾保险相关负责人介绍了一组数据：在全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的巨灾保险赔款占36%，发达国家高达80%，而在我国许多灾害中这一占比甚至不足5%。

该负责人认为，我国巨灾保险仍处于初期探索阶段，如果更多省份、地区可以纳入试点，如果研究机构、行业、保险公司能够整合主要巨灾的风险、损失和补偿数据资源，建立自然灾害数据库，将更能激发保险公司提高巨灾保险产品的供给和创新动力。

科技、立法加持，保险环境仍待改善

在各地对巨灾保险的探索中，科技元素的赋能有望成为“加速器”。上述平安产险巨灾保险相关负责人介绍，平安产险已组建自然灾害专业团队，探索建立灾害预警体系，并在四川落地首个自然灾害实验室。“通过暴雨、台风、洪水、地震等10种自然灾害数据，以及气象、水文、地理、遥感、地质、灾害、承灾体和社会经济类数据，建立了自然灾害时空数据库。”

作为保险领域的研究者，庹国柱认为巨灾保险制度的发展还要因地制宜来推动，尤其是在广大农村地区，应该与农业保险的推广相结合。他曾在湖南等多地考察后发现，当地农民对农业保险的积极度并不高，但如果与巨灾保险相结合，就能形成比较好的范例。

方乐华则认为，当务之急是巨灾保险领域的立法亟待完善。由于巨灾保险具有明显的政策性保险特征，即使在市场化程度最高的美国，巨灾保险也是由政府主导的。“通过巨灾保险立法，规定各级政府在巨灾保险中的地位和责任势在必行。”

他提到，巨灾保险的保障范围（财产、人身）和性质（政策性保险、商业保险）；巨灾保险的组织形式、统筹安排；巨灾保险基金的建立和运作；巨灾保险的理赔（包括与普通保险的关系）等重要问题上，都需要立法决策。

方乐华建议，巨灾保险立法宜采取交强险的立法模式，定位于保险条例；考虑到我国幅员广阔，灾害事故多种多样，宜采取综合立法体例；在危险单位划分方法上，条例应授权地方政府和保险公司协商确定；可以立法建立全国性巨灾保险基金，每保险年度结算，采取各地巨灾保险的年度结余上缴、亏空弥补的原则，统筹调剂使用，确立财政兜底保障的原则。

北京工商大学教授、保险研究中心主任王绪瑾对中青报·中青网记者强调，巨灾保险在推进中遇到的障碍，反映了国内保险业发展的共同问题，即整体国民保险意识仍然有待完善，其中包括投保人的投保意识，保险人的保险功能意识，以及政府的保险认知意识。

对于巨灾保险，大多数商业保险公司的态度都称不上积极。王绪瑾认为，目前中央政府、地方政府对巨灾保险都相当重视，下一步要考虑如何用市场的手来提高资金效率，提供风险保障。

要想调动保险公司参与巨灾保险的积极性，国际上较为普遍的做法是“借鸡下蛋”。王绪瑾解释称，这一般指的是保险公司承保亏损，但通过投资盈利来弥补，从而达到综合盈利。“不能靠收保费来挣钱，保险公司要靠他们投资挣钱。”在他看来，巨灾保险的发展要以完善的资本市场和会计技术为前提，“政府要合理引导资本市场的发展”。

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